IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2418/1986
proposto dai dottori Giovanni Mirabile, Salvatore Piumaro', Francesco
Del Vecchio, Mario Guerrieri, Giuseppe Marras, Gennaro Fasani,
Giuseppe Rubino e Aldo Campenni', tutti rappresentati e difesi dagli
avvocati Giovanni Di Gioia e Giovanni Battista Petrocchi ed
elettivamente domiciliati presso lo studio del primo, in Roma, via
Pierluigi da Palestrina n. 19, contro il Ministero di grazia e
giustizia, in persona del Ministro pro-tempore, il Ministero del
tesoro, in persona del Ministro pro-tempore, entrambi rappresentati e
difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, preso la quale sono
domiciliati ex lege, nonche' contro l'Ente nazionale di previdenza ed
assistenza per i dipendenti dello Stato (E.N.P.A.S.) in persona del
legale rappresentante pro-tempore, non costituito in giudizio, per
ottenere:
a) la declaratoria del diritto dei ricorrenti ad ottenere la
corresponsione della indennita' di buonuscita determinata computando
anche l'indennita' integrativa speciale, con conseguente obbligo
dell'amministrazione di rideterminare l'indennita' di buonuscita
spettante ai ricorrenti;
b) la condanna delle amministrazioni al pagamento in favore dei
ricorrenti delle maggiori somme dovute, oltre la rivalutazione
monetaria e gli interessi, decorrenti dalla data di cessazione del
rapporto, con riferimento agli importi dovuti al lordo delle ritenute
fiscali e previdenziali;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero del tesoro
e di quello di grazia e giustizia;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza del 3 giugno 1987 la relazione del
consigliere Franco Bianchi ed uditi, altresi', gli avvocati Di Gioia
per il ricorrente e l'avv. dello Stato Di Carlo per le
amministrazioni resistenti;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
F A T T O
I ricorrenti, tutti magistrati di Cassazione collocati a riposo
nel periodo tra il 1 luglio 1983 ed il luglio 1985, con l'attuale
ricorso hanno richiesto il riconoscimento del loro diritto ad
ottenere la riliquidazione dell'indennita' di buonuscita con il
computo dell'indennita' integrativa speciale, con condanna
dell'amministrazione al pagamento delle maggiori somme dovute oltre
rivalutazione monetaria ed interessi.
A fondamento del ricorso hanno dedotto i seguenti motivi di
illegittimita':
1) violazione dell'art. 1 della legge n. 324/1959 in relazione
agli artt. 3 e 38 del d.P.R. n. 1032/1973 ed all'art. 22 della legge
n. 160/1975.
Ai fini della determinazione della indennita' di "buonuscita"
spettante ai dipendenti dello Stato - e, quindi, anche ai ricorrenti
- deve essere computata anche l'indennita' integrativa speciale di
cui alla legge 27 maggio 1959, n. 324.
L'art. 22, secondo comma, della legge n. 160/1975 ha disposto,
infatti, che a decorrere dal 19 gennaio 1974, l'indennita'
integrativa speciale e' da considerarsi tra gli elementi della
retribuzione previsti dall'art. 12 della legge n. 153/1969 per il
calcolo dei contributi di previdenza ed assistenza sociale.
Tale norma, presenta un contenuto innovativo autentico rispetto
alla originaria disciplina istitutiva della indennita' integrativa
speciale, che deve essere, pertanto, ritenuta o retribuzione ex art.
38, primo comma, della legge n. 1032/1973) o indennita' utile ai fini
del trattamento previdenziale ( ex art. 38, secondo comma, cit.) e,
quindi, deve essere in ogni caso computata nella indennita' di
buonuscita.
Ove, poi, si volesse ritenere che le suindicate norme escludano
l'indennita' integrativa speciale dal computo della indennita' di
buonuscita E.N.P.A.S., le stesse sarebbero in contrasto con gli artt.
3, 36 e 38 della Costituzione, come hanno gia' ritenuto taluni
tribunali amministrativi regionali, rimettendo la presente questione
alla Corte costituzionale (t.a.r. Lazio, terza sezione, n. 347 del 30
marzo 1985; t.a.r. Liguria n. 455 del 15 luglio 1985);
2) violazione degli artt. 1282 e 1224 del codice civile,
dell'art. 429 del c.p.c. e dei principi generali vigenti in materia.
L'indennita' di buonuscita corrisposta dall'E.N.P.A.S. ha
sostanziali caratteri di remunerazione del pubblico dipendente, sia
pure differita alla cessazione del rapporto, come e' provato
dall'evoluzione normativa in materia, trattandosi di emolumento a
carattere obbligatorio da versare anche a favore del coniuge
superstite inre successionis. Le somme spettanti a titolo di
indennita' di buonuscita dovranno essere pertanto rivalutate e su di
esse applicati gli interessi.
Ove poi si ritenesse che il principio della rivalutazione
automatica del credito non trovi applicazione nei confronti
dell'indennita' di buonuscita statale, gli artt. 1224 del codice
civile e 429, terzo comma, del c.p.c. e 150 delle disposizioni att.
del c.p.c. sarebbero in contrasto con gli artt. 3, 36, 38, 97, 24 e
113 della Costituzione, come gia' ritenuto dalla ordinanza di
remissione del t.a.r. Liguria n. 455 del 15 luglio 1985;
3) illegittimita' costituzionale degli artt. 3 e 38 del t.u. 29
dicembre 1973, n. 1032 (cosi' come integrato dagli artt. 2 e 3 della
legge n. 75/1980) per contrasto con l'art. 3 della Costituzione.
In applicazione delle suindicate norme l'E.N.P.A.S. liquida
l'indennita' di buonuscita in misura pari ad un dodicesimo dell'80%
dell'ultimo stipendio e delle altre indennita' previste, a differenza
di quanto avviene per i dipendenti privati (artt. 2120 e 2121 del
cod. civ.) e per i dipendenti degli enti pubblici (art. 13 della
legge n. 70/1975) in favore dei quali l'indennita' di fine rapporto e
ragguagliata al 100% dell'ultima retribuzione.
Tale differenziato trattamento a danno dei dipendenti statali
rende gli artt. 3 e 38 del d.P.R. n. 1032/1973 in contrasto con
l'art. 3 della Costituzione.
Per questi motivi hanno chiesto, pertanto, di volere, in via
principale, accogliere le avanzate pretese economiche e, in via
subordinata, previa declaratoria di non manifesta infondatezza delle
questioni di costituzionalita' proposte, rimettere gli atti alla
Corte costituzionale, con tutte le conseguenze di legge anche in
ordine alle spese, competenze ed onorari di lite.
I Ministeri del tesoro e di grazia e giustizia, costituitisi in
giudizio col patrocinio dell'avvocatura dello Stato, hanno chiesto il
rigetto dell'impugnativa.
All'udienza del 3 giugno 1987, dopo la discussione orale, la causa
e' stata spedita a sentenza.
D I R I T T O
Con l'attuale giudizio di accertamento - proposto da taluni
magistrati di Cassazione collocati a riposo nel periodo tra il 1
luglio 1983 ed il luglio 1985 - gli interessati azionano la pretesa
patrimoniale volta ad ottenere:
a) la riliquidazione della indennita' di buonuscita con il
computo della indennita' integrativa speciale;
b) la corresponsione della medesima indennita' di buonuscita
maggiorata di interessi e rivalutazione monetaria;
c) la riliquidazione della predetta indennita' di buonuscita in
base al 100% dell'ultima retribuzione e non all'80%, come disposto
dalla amministrazione.
Con separata decisione, questa sezione ha respinto i primi due
capi della domanda.
La disciplina vigente - legge 27 maggio 1959, n. 324, come
sostituita dalla legge 3 marzo 1969, n. 185 - alla stregua della
quale, l'indennita' integrativa speciale non entra nella
determinazione dell'indennita' di buonuscita per i dipendenti dello
Stato, non si appalesa, tuttavia, immune dal sospetto di
incostituzionalita' sollevato dai ricorrenti, in via subordinata, con
riguardo ai principi sanciti dagli artt. 3, 36 e 38 della
Costituzione, ove posta a raffronto con il diverso e piu' favorevole
regime previsto (per il personale degli enti locali) dall'art. 3
della legge 7 luglio 1980, n. 299, il quale prevede, infatti, la
computabilita' di detta indennita' integrativa speciale - sia pure in
parte soltanto - nel calcolo della indennita' di fine servizio a
partire dal 1 luglio 1974.
A supporto motivazionale della non manifesta infondatezza della
eccezione di illegittimita' costituzionale che il collegio intende
sollevare, possono essere mutuate le piu' significative
argomentazioni dalle ordinanze di rinvio alla Corte emesse da altri
giudici sulla medesima questione (t.a.r. Lazio, terza sezione, 30
marzo 1985, n. 347; t.a.r. Liguria 15 luglio 1985, n. 455; t.a.r.
Napoli, seconda sezione, 27 giugno 1984, n. 258).
Va osservato, anzitutto, in proposito che l'indennita' premio di
fine servizio spettante al personale degli enti locali alla
cessazione del rapporto (legge 8 marzo 1968, n. 152) non presenta
sensibili differenze sul piano strutturale e funzionale, rispetto
alla indennita' di buonuscita spettante al personale dello Stato in
genere.
Anzitutto, in entrambi i casi la misura di quanto spetta e'
calcolata prendendo a parametro l'80% del trattamento economico
annuo: un quindicesimo della retribuzione per i dipendenti degli enti
locali, art. 4 della legge n. 152/1969; un dodicesimo per gli
statali, artt. 3 e 38 del d.P.R. n. 1032/1973 e art. 14 della legge
n. 829/1973; ma qui la mozione di riferimento e' lo stipendio, e
quindi piu' ristretta di quella fatta propria dalla legge n.
152/1968, il che compensa la frazione piu' favorevole.
In entrambi i casi, poi, a differenza di quanto avviene per
l'indennita' di anzianita' regolata dalle norme di diritto privato,
gli interessati in costanza di rapporto sono soggetti a contribuzione
ai fini del trattamento di fine rapporto, per tale ragione
espressamente definito di previdenza: art. 11 della legge n.
152/1968; art. 37 del d.P.R. n. 1092/1973; art. 36 della legge n.
829/1973.
Ora, non v'e' dubbio che nonostante le accennate analogie
strutturali e funzionali tra i due trattamenti di fine rapporto si
possa comunque, sul piano formale, allo scopo di non ritenere violato
l'art. 3 della Costituzione, mettere in luce talune differenze
esistenti tra i due corrispondenti rapporti d'impiego, non a caso per
molti decenni regolati sulla base di normative formalmente e
organizzativamente diverse e distinte.
Senonche', anche a voler prescindere dall'emersione negli ultimi
anni di una tendenza normativa a dare unita' all'ordinamento del
pubblico impiego; pur nel rispetto delle oggettive differenze
esistenti fra i singoli comparti (si pensi, soltanto alla legge
quadro 29 marzo 1983, n. 93, ed ai principi fondamentali in essa
dettati in materia), la sezione ritiene di rilievo determinante, nel
senso della non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalita' posta, sottolineare il presupposto che ha portato
il legislatore del 1980 a emanare la disposizione di segno favorevole
ai dipendenti degli enti locali, ora richiamata per invocare
l'estensione a favore dei dipendenti statali.
Tale presupposto e' dato dal fatto che, come dispone l'art. 3
della legge n. 299/1980 cit. a decorrere dal 1 gennaio 1974
l'indennita' integrativa speciale ex legge n. 324/1959 (quella stessa
cioe' degli statali) corrisposta ai dipendenti degli enti locali
iscritti all'I.N.A.D.E.L., e' assoggettata a contribuzione
previdenziale (nella misura massima maturata al 31 luglio 1977, come
si desume dal rinvio alla legge 31 gennaio 1977, n. 91, che a tale
data, a vari effetti aveva "congelato" l'indennita' di contingenza
dei lavoratori di diritto privato).
Ora tale disposizione appare in tutto equivalente a quella, gia'
vista, a suo tempo introdotta dall'art. 22 della legge n. 160/1975 e
riguardante il personale statale, ivi compreso quello ad ordinamento
autonomo, e avente effetto sempre dal 1 gennaio 1974: l'unica
differenza consistendo - il che e' ovvio, dato il momento di
emanazione - nella mancata indicazione in detta legge n. 160/1975 del
limite sopra visto: il tutto in apparente conferma, ancora una volta,
di una ratio legis intesa a dare sostanziale unitarieta' al
trattamento previdenziale di fine rapporto delle categorie di
personale interessato (statali e dipendenti di enti locali).
E' proprio da tale assoggettamento a contribuzione della i.i.s.
che il legislatore del 1980 inopinatamente fa derivare a favore del
personale iscritto all'I.N.A.D.E.L. e collocato a riposo dopo il 31
dicembre 1973, il diritto al computo della medesima nella base di
calcolo dell'indennita' premio di servizio ("in forza
dell'assoggettamento contributivo previsto nel comma precedente...").
Di conseguenza, quella che sembrava essere una misura perequativa
nel trattamento previdenziale fra personali - dello Stato e degli
enti locali - tradizionalmente, come si e' visto, destinatari per
quel che qui interessa, di norme di contenuto analogo, si e'
tramutata nell'attribuzione ai secondi di un beneficio viceversa
costantemente negato ai primi.
E tale differenza si trattamento, gia' in quanto tale ab origine,
a prescindere dalla quantificazione del beneficio, che non appare
agevolmente comprensibile sul piano logico e razionale proprio
perche' segna un momento di stridente rottura in una tradizione
normativa ispirata ad una ratio perequatrice, appare oggi ancor piu'
economicamente rilevante se si considera che la sopravvenuta legge 29
maggio 1982, n. 297, art. 4, nono comma, ha abrogato il ricordato
art. 1 della legge n. 91/1977 facendo venir meno il congelamento ivi
disposto, e recepito dall'art. 3 della legge n. 299/1980, con la
conseguenza che ora l'indennita' integrativa speciale, percepita dai
dipendenti degli enti locali, e' computabile nella sua interezza ai
fini del calcolo dell'indennita' premio di servizio (Corte
costituzionale 18 novembre 1986, n. 236).
Come gia' anticipato, il dubbio di costituzionalita' delle
disposizioni normative sopra richiamate si pone, oltre che in
riferimento al principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della
Costituzione, anche in termini di violazione dei principi di
imparzialita', efficienza e buon andamento di cui all'art. 97 della
Costituzione, principi ai quali espressamente si richiamano, non a
caso, gli artt. 3 e 4 della legge quadro sul pubblico impiego (n.
93/1983) non potendosi dubitare che anche la materia del trattamento
di fine rapporto debba ispirarsi ai principi di omogeneizzazione
delle posizioni giuridiche, di trasparenza dei trattamenti economici
e di efficienza della amministrazione, i quali costituiscono l'asse
portante della nuova regolamentazione unitaria.
Infine, anche sul versante strettamente previdenziale - nel quale
una recente pronuncia dell'ad. plen. del Consiglio di Stato, 28
gennaio 1985 n. 1, ha confermato appartenere l'indennita' di
buonuscita dei dipendenti statali - puo' essere apprezzata la non
manifesta infondatezza della sollevata questione di legittimita'
costituzionale, in rapporto all'art. 38 della Costituzione, ove si
consideri che la corresponsione di una indennita' una tantum
ragguagliata al solo valore nominale della retribuzione tabellare,
senza alcun meccanismo di indicizzazione, finisce per risolversi in
una sostanziale vanificazione di quella funzione assistenziale volta
ad assicurare al dipendente adeguati mezzi di sostentamento nel
periodo intercorrente tra la cessazione dell'attivita' e la
percezione del trattamento pensionistico (t.a.r. Liguria 15 luglio
1985, n. 455).
In conclusione, sussistono i necessari presupposti per sollevare
la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, terzo comma,
lett. b), della legge 27 maggio 1959, n. 324, come sostituito
dall'art. 1 della legge 3 marzo 1960, n. 185, nella parte in cui
esclude la computabilita' dell'indennita' integrativa speciale agli
effetti della indennita' di buonuscita E.N.P.A.S., di cui beneficiano
gli impiegati dello Stato all'atto del collocamento a riposo in
relazione agli artt. 3, 38, secondo comma, e 97 della Costituzione.
I ricorrenti hanno altresi' sollevato questione di legittimita'
costituzionale - in rapporto all'art. 3 della Costituzione - degli
artt. 3 e 38 del testo unico 29 dicembre 1973, n. 1032 (cosi' come
modificati dagli artt. 2 e 3 della legge 20 marzo 1980, n. 75) nella
parte in cui liquidano l'indennita' di buonuscita al personale
statale in ragione dell'80% dell'ultimo stipendio e degli altri
assegni ivi menzionati, a differenza di quanto avviene per i
dipendenti privati (alla stregua degli artt. 2120 e 2121 del codice
civile) e per i dipendenti di enti pubblici (ai sensi dell'art. 13
della legge 20 marzo 1975, n. 70) in favore dei quali l'indennita' di
fine rapporto e' ragguagliata, invece, al 100% dell'ultima
retribuzione.
La sollevata questione appare non manifestamente infondata al
collegio che la rimette, pertanto, alla Corte costituzionale.
La misura dell'indennita' di fine rapporto stabilita dalle
richiamate disposizioni (artt. 3 e 38 del d.P.R. n. 1032/1973, come
modificati dagli artt. 2 e 3 della legge n. 75/1980) che e' pari -
si ripete - a tanti dodicesimi della base contributiva, costituita
dall'80% dell'ultimo stipendio annuo, della tredicesima mensilita' e
degli altri assegni menzionati nell'art. 38 cit. (tra i quali non e'
inclusa l'indennita' integrativa speciale, la cui mancata
considerazione ha gia' indotto, ex se, questo stesso collegio a
sollevare autonoma questione di legittimita' costituzionale) risulta
in effetti, deteriore rispetto a quella corrisposta agli impiegati
privati ed ai dipendenti di enti pubblici, che e' basata invoca sul
100% dell'ultima retribuzione, computando in essa ogni compenso di
carattere continuativo, con l'inclusione della indennita' di
contingenza.
Il collegio non ignora la giurisprudenza della Corte
costituzionale riguardo alla differente qualificazione funzionale e
strutturale della indennita' di fine rapporto (sentenze nn. 46 del 10
marzo 1983 e 82 del 19 giugno 1983) cionondimeno, reputa priva di
adeguata giustificazione la differenza di trattamento sotto il
profilo (della misura) sopra menzionato, attribuendo decisiva
rilevanza alla circostanza che l'indennita' di fine servizio assume,
ex se, una propria autonomia nell'ambito del trattamento economico
complessivo, per cui appare possibile confrontarla nei vari
ordinamenti (pubblici e privati) vigenti, a prescindere dal
trattamento economico di attivita' ed al sistema contributivo.
In conclusione, agli artt. 3 e 38 del d.P.R. n. 1032/1973, come
integrati dagli artt. 2 e 3 della legge n. 75/1980, sembrano in
contrasto con l'art. 3 della Costituzione nella parte in cui limitano
all'80% dello stipendio annuo e delle altre indennita' previste la
base di calcolo della indennita' di buonuscita per i dipendenti dello
Stato.